政协滕州市委员会
关于科学推进城乡公交一体化建设的
调 研 报 告
（2014年9月28日市政协十四届十四次常委会议通过）
市委、市政府立足于建设“区域性中心城市”，提出推进“全域城镇化”战略部署，把城乡公交一体化作为惠民生、促发展的重大措施扎实加以推进，这不仅是推动全市经济社会发展的重要举措，更是贯彻落实党的群众路线教育实践活动的具体行动。2014年，市政协本着“围绕中心，服务经济，参政议政”的原则，把科学推进城乡公交一体化建设作为重点调研课题，组织有关委室、政协委员和相关单位，深入部门、镇街开展调研活动。通过召开座谈会议、实际体验乘坐公交车辆、与乘客面对面征求意见等形式，获得了第一手资料。在充分调研的基础上，学习借鉴外地先进经验，立足滕州实际，就如何推进我市城乡公交一体化建设提出了意见建议。
一、全市城乡公交一体化建设的现状
实施城乡公交一体化是推进新型城市化、统筹城乡发展的重要内容和基础条件，也是实现城乡居民更好享受公共服务均等化的惠民成果。在市委、市政府的正确领导下，目前我市城乡公交一体化建设取得了阶段性成果。
一是硬件建设成效显著，运营体系较为完备。截至目前，全市公路通车总里程已达2982公里，拥有载客汽车976部，其中,省际旅游车辆41部，县际以上线路车辆219部，县内车辆249部，公交车辆467部，公交车停靠站点增至1220个，港湾式公交站台开始分批次施工建设。市规划部门牵头，市交通、住建、财政、国土、公安等部门密切配合，由北京清华大学交通研究所编制完成了具有前瞻性、科学性和可操作性的《滕州市城乡公交一体化规划意见》初稿。市国运公司、交运公司、市公共汽车公司和枣庄运输公司第九公司等四家公司共同经营的覆盖城乡的公交运营网络初步形成。目前，市国运公司主要经营县际、市际以及跨省市线路;市交运公司主要经营市内农村客运线路;市公共汽车公司主要经营城市公交线路，承担着部分乡镇线路、大型厂矿企事业单位通勤；以上三家公司均承担老年人等特殊群体免费乘车和市民优惠乘车任务。枣庄九公司主要经营城际周边的中短途客运线路。
二是大力实施“公交优先”发展战略，惠民效应逐步显现。“公交优先”就是“百姓优先”。通过近几年的努力，“公交优先”发展战略得到了较好的贯彻落实，切实方便了人民群众的生产生活。从票价上看，滕州至山亭城际公交票价由8元降为一票制3元；滕州至红荷湿地城乡公交开通后，票价由9元降为一票制3元；市民持公交IC卡享受8折或9折的优惠。对65岁以上的老年人、革命伤残军人、离休干部等优抚人员实行免费乘坐公交车待遇，对小学生持公交IC卡乘车按4折优惠。从服务上看，在原有公交车上安装了GPS智能调度系统和3G视频监控系统，新增公交车均为新能源空调车并安装了智能系统，对公交车正班正点、安全运营等实现了实时监控管理。对原来两家客运企业的公交IC卡系统进行升级改造，引进国内成熟的IC卡技术、软件和平台，更新改造了近400台车载机，顺利实现了公交IC卡“一卡畅通”，安全、便捷、准时等优质服务水平进一步提升。目前，全市公交年客运量达8000多万人次，位于全省县级同行业前列。
三是扎实推进公交一体化改造，管理体制逐步理顺。市政府拿出专项资金，着力实施公交化改造。市交通部门与运输业户一对一、面对面地靠上做工作，促使他们自觉自愿地退出经营。由于措施得力、工作到位，截止目前，全市已开通城际公交1条（滕州至山亭K109城际公交）、城乡公交线路3条（滕州至龙山龙湖K208城乡公交，滕州至微山湖湿地红荷景区K207、K209城乡公交）、镇村公交6条（龙阳至界河、龙阳至于园、龙阳至马河和大坞至国防基地、大坞至三山、大坞至东焦村镇村公交）；平稳收回了13条、87部线路班车(个体挂靠车辆)的道路客运经营权；在大坞和龙阳分别建设了城乡镇村公交换乘中心，有效提升了公交服务保障能力。
二、目前城乡公交一体化建设存在的困难和问题
随着城乡一体化建设的步伐加快，城镇之间、镇村之间的联系日益密切，人员之间的流动规模和范围不断扩大，客流量与日俱增，原有客运能力已无法满足人们的出行需求。调研期间，大家普遍认为，虽然我市城乡公交一体化建设取得了明显成效，但仍存在一些亟待解决的困难和问题。
（一）城乡公交一体化工作缺乏顶层设计和统一组织领导，政策措施不够完善。城乡公交一体化是一个系统工程，需要政府主导、多部门配合才能顺利实施。目前我市城乡公交一体化工作还缺乏强有力的组织领导，来综合协调城乡公交一体化工作。同时，我市城乡公交一体化的整体规划尚未完成，缺少科学合理的实施步骤和保障措施；政府尚未出台优先发展城市公共交通的指导意见以及城乡公交一体化建设的指导性意见，城乡公交一体化工作在政策保障、亏损补贴、站点建设、新车购置、公交票价定价等方面没有明确的政策措施。
（二）城乡公交一体化建设资金需求大，难以确保持续发展。目前全市还有36条、311部需公交化改造收购的线路班车，车辆收购、新车购置共需投资2.3亿元（其中，需财政补贴7000万元、企业自筹1.6亿元）。由于公交化改造的车辆收购、新车购置、站点建设、智能化建设、亏损补贴、人员安置需投入大量资金，财政补贴难以及时到位，影响了公交化改造的进程。公交企业为政策性亏损的公益性企业，公交化客车的投入、停车场及公交站点的建设、通车道路的修护、公交车的政策性亏损、政府指令性运输任务亏损等，都需要政府财政做依托，我市尚未制定公共交通企业运营成本、亏损审计及评价机制，缺少合理的保障运营投入和政策性亏损补贴政策。
（三）基础设施建设配套机制不完善，城市公交用地得不到有效保障。停车场方面，目前城区仅有2处停车场，公交停车场地面积严重不足，车辆就近停车不便，存在着极大的安全隐患，空车运行也造成一定的资源浪费。加气站方面，目前全市有三个加气站。随着加气公交车及出租车数量逐年上升，供应能力不足，加气排队现象严重，不能满足车辆加气需求。公交站台方面，虽然港湾式公交站台已经开工建设，但数量比例仍然偏低。车辆运行方面，还未设立公交车专用道，无优先通行车道，无公交车优先通行信号系统设置等，给城市交通、上下乘客带来安全隐患。同时，城乡公交换乘中心严重不足，农村客运班车和改造后的城乡公交车辆进城造成市内交通拥挤严重。
（四）客运市场经营主体的多元化，导致管理难度大、安全隐患多。目前，滕州市域道路客运由市国运公司、市交运公司、市公共汽车公司和枣庄运输公司第九公司四家客运企业运营。其中三家客运企业（国运、公交、交运）参与到此次城乡公交一体化改造。长期以来由于客运线路资源得不到整合，企业间部分乡镇客运线路重叠严重。客运企业间为争抢市区内客源，任意改变行驶线路、任意上下客，恶性竞争现象时有发生。线路资源划分、企业利益分配成为城乡公交一体化建设的难点。由于现有农村客运班线大都以个体“挂靠”经营为主，运输企业对车辆的经营者和驾驶员缺少必要的管理手段，个体运输业户受经济利益驱使，车辆慢游、沿路兜圈、“转卖乘客”等现象时有发生，存在着“票价偏高、准点率低、服务不规范”等问题。
（五）城乡公交线路设置不够科学，服务群众不到位。一是中心城区站点覆盖率较低，公交站点300米和500米覆盖率分别为30.34%和53.90%。城区现有公交线路18条（起终点均在中心城区（4+5），不包括乡镇线路和城际线路），公交线网密度为1.28千米/平方公里，表现为东、南方向密度大，西、北方向密度低。中心城区公交线网布局相对简单，未能突出主次干道和支路之间公交服务的不同特点。二是城乡客运场站、乡镇客运场站利用率较低。市域共有30条乡镇客运班线，均由滕州市区汽车西站和长途客运站发车，通往17个乡镇。乡镇客运班线分布不均衡，北部与西部乡镇线路较多，南部及东部乡镇线路相对较少，除城区范围，乡镇客运班线在姜屯、洪绪、南沙河、大坞、木石、官桥几个乡镇重复度较大。三是广大群众对车辆线路运行不明确，能否投币或刷卡不清楚，对车辆的误时误点现象意见较大，出现乱坐车、坐乱车的现象。四是部分站台档次不高，存有安全隐患，标识牌不明确甚至污损。五是镇村公交线路设计不合理，老百姓乘车不方便，班点运营不正常，老百姓意见较大，而且运营企业亏损严重。
三、科学推进城乡公交一体化建设的意见和建议
实施城乡公交一体化是全面建设小康社会的重大任务之一，是党和国家“惠农”的重大战略决策，必须早部署、早规划、早行动。根据我市实际情况，建议按照“科学规划、政府主导、突出重点、稳步推进”的原则，科学推进全市城乡公交一体化建设。
（一）进一步强化规划调控。城乡公交一体化在城乡总体规划中有着重要的地位和作用。要按照科学合理、适度超前的原则尽快编制我市的城乡公交一体化规划，加强与其他交通方式的科学衔接，推进城乡公交与城际公共交通、城乡公共交通的协调发展，统筹基础设施建设与运营组织管理，以便引导城乡空间布局的优化调整。对《滕州市城乡公交一体化规划意见》尽快完善程序、颁布实施，为全市的城乡公交一体化建设提供指导。要进一步明确城乡公交一体化优先发展原则，统筹重大交通基础设施建设，优化重要交通节点设置和方便衔接换乘，落实各种公共交通方式的功能分工，加强与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调，合理配置和利用各种交通资源，促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，要纳入城市控制性详细规划，确保城乡公交一体化设施用地的预留，其用地符合《划拨用地目录》的，以划拨方式供地，不得侵占、挪用或转让。同时，要进一步强化我市对外的辐射功能，加快与微山、邹城等周边市区开通城际公交的步伐。
（二）进一步加大政府投入。发展城乡公交一体化是政府的重要职责，必须担负起主导责任，加大政府投入。要将城乡公交一体化放在交通发展的首要位置，在城乡规划、用地保障、财政政策、资金安排、设施建设、交通管理、技术装备等各方面支持城乡公交一体化和公交优先、可持续发展。城乡公交一体化发展资金要纳入公共财政体系，逐步加大对公共交通建设的支持力度，保障公共交通事业的发展。城市公共事业附加费、城市基础设施配套费以及土地出让金中用于城市基础设施建设的部分，应该优先用于城市道路交通和公共交通基础设施建设。政府财政投入的资金要重点用于公共交通规划确定的大容量公共交通、综合交通枢纽、停车场、首末站、港湾式停车站、保养场、调度中心等设施的建设，以及车辆的更新和设施维护，确保公共交通发展资金占城市维护建设资金的支出比例在5%以上。政府财政要积极支持公共交通枢纽建设，鼓励公共交通企业提前淘汰黄标车及购置节能与新能源、清洁能源公共交通车辆。同时，对公共交通行业实行必要的税费优惠政策，进一步建立健全资金补贴补偿机制，推行公共交通成本费用评价和政策性亏损评估制度。市交通运输部门要会同市财政、物价、审计等部门对公交企业的成本和费用进行评估，核定企业合理运营成本，对确认的且企业自身不能调节的政策性亏损，由市财政每年进行财政全额补贴，并给予企业营收的8%作为利润扶持企业发展。要进一步完善公共交通价格体系。开展对城乡公交运行成本的定期监审，以突出社会公益服务为导向，在保证公交服务质量的基础上，适时按规定程序视情调整公交票价，研究制定合理的城乡公共交通低票价政策，逐步完善城乡公交运行价格体系。
（三）进一步加快基础设施建设。要积极提升公共交通设施和装备水平，提高公共交通的便利性和舒适性。加快调度中心、停车场、保养场、充电站、加气站、首末站以及停靠站的建设。要将公共交通基础设施纳入城市建设和改造计划；城市道路、居住区、商业区和大型公共活动场所等城市建设项目，应同时规划建设相应的公共交通设施，并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步竣工、同步验收、同步交付使用。城市主要交通干道上，要配套建设港湾式停靠站，并完善站台、候车亭等服务设施。对公共交通基础设施要进行前期审查和后期验收，未按规定配套建设公共交通设施的项目一律不予审批、验收。要进一步优化城乡公交一体化线路和站点设置，逐步提高覆盖率、准点率，改善公共交通通达性和便捷性。公安、建设、规划、交通等部门要科学设置公共交通优先车道、专用车道、路口专用线、单向优先专用线等，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。在现有基础上，单向3车道及以上的城市道路以及有条件的主干道要辟建公共交通专用道，市区新建、改建的主干道也要同步规划、建设公共交通专用道。
（四）进一步加强公共交通用地的保障、监管和综合开发。城市控制性详细规划要与城市综合交通规划和公共交通规划相互衔接，优先保障公共交通设施用地。加强公共交通用地监管，已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途；已改变用途的由政府收回后重新供应用于公共交通基础设施建设。任何单位和个人不得侵占、挪用规划确定的公共交通设施用地，不得擅自拆除、改建、迁移、占用公共交通设施。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行综合立体开发，收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。
(五) 进一步探索集约化经营的新路子。从外地的经验、教训看，科学推进城乡公交一体化建设必须立足改造，积极稳妥，有序推进，切实调整好各方面利益，妥善解决好原有经营权问题，确保社会安定和运输市场稳定，确保运力和运量协调发展。要积极稳妥地整合运营主体，优化运营结构。实施区域化专项定位改造，理清长途客运、城区公交、城乡公交和场站管理的职能划分及其优化布局，对经营期限到期城乡客车一律不予更新，由公司终止经营承包合同。同时，对现有挂靠经营未到期的城乡客运车辆可以按计划、分步骤采取货币收购（收购资金由运输企业承担50%,市财政以奖代补的形式补助50%）的方式，用3-5年的时间将全市挂靠经营的车辆全部退出市场，实现公司公车公营。要按照现代企业管理制度，以产权为纽带，整合客运公交资源，形成规模化、集约化、公司化的现代集团产业链。充分发挥公交资源网络化优势，以现有城乡班线客运运力和运营网络为基础，对原有车主根据线路经营年限、车辆残值、经营效益、退出奖励等，通过收购或兼并等方式逐步加以改造，避免重复投资。公交运营企业应是产权明晰、权责明确、管理科学、运营规范的紧密型经济实体，其线路和车辆必须实行集约化、员工化管理，标准化服务、公司化运作，不得采取挂靠、承包等方式经营。要抬高市场准入门槛，建立市场竞争机制，通过公平公开竞争，吸引实力强、信誉好的民营企业参与公交运营。
（六）进一步提高服务质量。一是在公交线路规划设计中提高线路资源利用率，加强线路命名顶层设计，区别企业间线路代码编制。二是充分利用当前的GPS车辆调度系统，遵循“热线”增加频次，“冷线”减少频次，节假日、周五、周日适当增加班次等原则，在全市范围内做好科学合理的线路资源调配工作。三是大力开展文明线路和星级服务等评创工作，强化对公交从业人员的教育和培训，规范服务标准，提高服务质量。加强司乘人员安全意识教育，完善安全防护设施配置，提高紧急情况处置能力，确保乘客生命财产安全。四是注重利用现代媒体进一步提升服务水平，开发我市公交线路“手机通”，搭建公交线路掌上信息平台，方便群众查询各线路信息，以及车辆刷卡或付费等情况。五是加强对车辆停靠站点的日常维护，对车辆站点的站牌污损，以及站内环境卫生情况的检查管理，维护大美滕州的城市形象。
（七）进一步加强组织领导。实施城乡公交一体化是一项庞大复杂的系统工程，社会敏感度高，涉及方方面面，必须加强领导，确保稳步推进。建议市政府成立由市长任组长，市政府分管领导任副组长，市交通、财政、规划、国土、住建、城管、物价、公安等部门负责人为成员的城乡公交一体化建设工作领导小组，统一指导、协调全市城乡公交一体化工作。领导小组下设办公室，办公室主要负责制定和实施城乡公交一体化建设计划，组织协调相关具体工作等。要建立城乡公交一体化工作责任制，各职能部门要切实加强领导，各司其职，密切配合，及时研究解决科学推进城乡公交一体化建设中遇到的新矛盾、新问题，共同落实好城乡公交一体化建设的各项政策措施。
