政协滕州市委员会

关于因地制宜、积极稳妥推进全域城镇化的

调 研 报 告

（2013年8月22日市政协十四届八次常委会议通过）

市委提出大力推进全域城镇化的战略部署，这既是促进科学发展、建设幸福滕州的重要举措，更是要求全市各级各部门必须认真研究、积极落实的重要任务。为贯彻落实这一重要战略部署，市政协充分发挥自身优势，把如何更加积极稳妥地推进全域城镇化作为2013年度重要调研课题，组织相关委室和政协委员，深入镇街、部门和有关县市开展专题调研活动，在认真分析我市城镇化建设现状，充分学习借鉴外地经验的基础上，提出了一些对策和建议。现将调研情况报告如下：

一、全域城镇化工作现状及取得的成绩

近年来，我市围绕建设枣庄次中心城市和现代化县级大城市的目标定位，把整个县域作为一个城市来打造，积极推进全域城镇化，重点提升中心城区品质，建设各具特色的“卫星城镇”，形成分工明确、布局合理、功能互补的城市发展格局，努力打造现代化宜居、创业之城。目前，城市建成区面积扩大到60平方公里，城镇化水平达到52.16%。在城乡建设中，我市把小城镇建设作为统筹城乡发展的重要节点，按照城市的功能和标准建设小城镇，努力提高公共服务水平和承载能力，全市城镇化建设得到快速发展，取得了明显成效。

一是确立了全域城镇化的实现路径和目标方向。市委陆续出台了《全域城镇化三年行动规划纲要》和《关于加快推进全域城镇化的实施意见》两个指导性文件，大力实施全域城镇化战略，构筑了“一主三副，三大板块”的城市发展格局，明确提出到2016年实现城市发展框架区达到100平方公里、城区常住人口超过100万人，城镇化率达到60%以上，努力构建中心城区、副中心城区、小城镇、新型农村社区“四位一体”的城镇体系，将滕州建设成为现代化县级大城市和区域性中心城市的战略目标。

二是城市规划体系逐步完善。始终坚持高起点规划理念，强化全域城镇化的城市发展意识，认真抓好城镇规划工作，聘请清华大学、中国城市规划设计院等单位，开展了全域城镇化规划编制和综合交通、城乡绿道、城市色彩等76个专项规划，形成了覆盖城乡的规划体系。对“一城十七镇”的功能分区、城镇化水平、特色产业等内容进行科学规划，针对各镇实际，开展了控制性详规、村庄规划、新型农村社区规划、农村住房建设与危房改造规划等编制工作。

三是城乡基础设施配套能力明显提升。积极推动城市道路、饮水、电力、环卫和污水处理等基础设施向农村延伸，实施了城乡道路一体化、公交一体化，加快推进村级公路网化工程，所有的村都实现通硬化路、通客车，形成方便快捷的区域“大交通”格局。大力推进城乡供水一体化，启动实施了城市管网延伸工程和农村饮水安全工程建设，让农民喝上了城市管网自来水。强有力推动城乡环卫一体化，市镇两级财政累计投入1.2亿元用于城乡环卫一体化建设，全市21个镇街全部建成了垃圾中转站，365个村居实现了12小时不间断保洁。以新型农村社区建设为突破口，累计开工新型农村社区项目31个，已竣工上房160余万平方米，约1.2万户农民搬进新居、住上新房。

四是各类配套改革进一步推进。我市深入推进各项改革，努力构建城乡统筹发展、推动城乡一体化的格局。为扩大镇街自主权限，全面激发镇域活力，做大做强镇域实力，专门下发了《关于实施扩权强镇加快镇域科学发展的意见》，明确了镇域人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的目标，着力提升镇域经济内生动力和综合竞争力。在深化农村土地产权制度改革上，抓住我市被列入“全国农村改革试验区”的机遇，积极探索农村耕地、农村建设用地和宅基地确权、流转、融资新路子，研究有效盘活土地资本新模式，逐步形成农村土地使用产权制度改革、现代农业发展、新型城镇化建设“三位一体”良性发展格局。在农民生活保障上，健全完善全民医疗保障、“双零”家庭就业保障、城乡养老保险等十大社会保障制度，形成了覆盖城乡的社会保障体系，并且逐年提高保障水平；启动了农民工参加城镇职工基本养老保险、工伤保险工作，在一定程度上解决了农民的后顾之忧。

二、我市全域城镇化建设面临的主要困难和问题

我市推进全域城镇化工作虽然取得了一定成绩，但与全国、全省先进水平相比仍然有一定的差距。2012年，我市小城镇化率仅为25.3%，推进全域城镇化还存在不少现实的困难和问题。

一是规划的统筹引领作用还没有得到充分发挥。城市规划滞后于城市建设，修编不够及时，产业发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划的“三规合一”做的还不够，特别是土地利用总体规划，与全域城镇化的总体布局切合度不够，城市整体面貌缺乏特色，代表城市形象的三大主题——时代性特色、地域性特色、文化性特色，在我市规划中彰显得不够充分。同时规划的执行和监管不到位，批后监管仍然比较薄弱，人为改变规划的现象还时有发生。

二是城镇的基础设施建设仍然相对薄弱。城镇公用设施建设欠账较多，供气、供热、排污、环卫等设施运行能力不足，公共用地偏少；农村在供气、供暖、污水处理上还没有完全破题，新型社区的建设和运作模式与农村农民的生活习惯不适应，增加了农民的生活成本，影响了农民进入社区的积极性；城市房价的高位运行，加大了农民进城的难度；这种状况致使人口向社区聚集难度增大，推进新型农村社区建设任务繁重。

三是带动性的产业支撑还没有效形成。农民变居民是推进城镇化的主体力量。生产方式决定了生活方式，农民进城定居落户，意味着脱离原始生产资料，必须依靠个人劳动获取生活所需。目前，多数镇功能不突出，产业支撑能力弱，工业企业发展缓慢，既难以带动三产发展，又不能有效提供就业岗位，吸纳更多的劳动力，从而抑制了农村人口向城镇集中和转移。

 四是各项保障措施的跟进力度不够。在资金投入上相对不足，市场运作的机制还不完善，企业参与城镇化建设的积极性不高，社会融资难度较大。在建设用地上，目前城乡增减挂钩、土地整理等政策还不完善，城镇周边及新型农村社区涉及村庄拆迁推进难，城镇化建设用地保障难度大。在全域城镇化组织架构建设、推进机制上需要进一步完善，目前还没有形成统一的组织架构来推进各具体分区建设；在户籍和社会保障制度上，与户籍制度相关的政策配套改革进展不快，如计划生育、养老保险、合作医疗等国家政策对城乡居民有差异，限制了农村人口进城落户，影响了农民进城的积极性。

三、积极稳妥推进全域城镇化的建议

准确把握统筹城乡发展的战略要求，推进城乡一体化，既需要来自顶层在制度方面改革破冰，逐步消除城乡二元体制壁垒，更需要着眼长远，立足市情实际，遵循规律，在实践中不断创新，加快全域城镇化进程。

（一）坚持统筹规划、三规合一，重点抓好土地利用总体规划修编。

坚持市政府统一做规划。我市各镇街原来制定了各自的经济发展规划、土地利用规划和城镇建设规划，这些规划多数与全域城镇化要求不相适应。为提高规划的科学性、合理性和可行性，确保多项规划互相衔接、互相支持，确保项目的顺利落地和建设，建议市委、市政府坚持“三规合一”、“多规合一”的理念，由市政府组成规划编制工作领导小组，固定人员、集中力量，统一组织开展经济社会发展规划、“一主三副”城市建设总体规划和土地利用总体规划等规划的编制、评审工作，尽最大努力消除各自为政、互相掣肘等现象的发生。当前，尤其要抓住全省土地利用总体规划修编的机遇，及时对土地利用总体规划进行修编，充分发挥土地利用总体规划对全域城镇化强有力地支撑作用。

科学定点定位，彰显城镇个性。全域城镇化建设不能搞“一线平推”，必须规划先行、因地制宜、科学定位。要结合经济和就业以非农业产业为主、人口达到一定规模的乡村和不在城镇驻地的企业工矿区，如八一矿、田陈矿、鲁南化工基地等区域，积极发展成新型城镇社区；对偏远地带仍然从事传统农业为主的村居，暂缓推进社区建设。要科学保留湖区、山区部分村庄，使之成为滕州地域文化的符号。要结合各镇人文、历史、生态等元素，坚持高点定位、整体规划、分步实施、统筹考虑的原则，聘请省内外一流的规划专家编制规划，提高规划的档次和水平，确保经得起历史和实践的检验。在全面提升规划标准的同时，应重视城市标志性地段、标志性景观、标志性建筑的规划，增强城市的“记忆性”。 

（二）坚持基础配套、服务带动，重点推进交通路网等基础设施建设。

一是加强交通路网建设，优化路网结构。道路是城市发展的血脉，要以中心城市为枢纽，以各功能分区为节点，以新型城镇社区为网点，加快道路规划建设，建立起干支衔接，通畅便捷的综合交通运输网络体系，带动全域城镇化更好更快发展。对副中心城区、旅游休闲区和人口居住密集区优先开通公交。将中心城区道路向周边镇、重要旅游景点延伸，将功能分区道路向各中心社区延伸。二是不断完善城镇基础设施，提高承载能力。重点推进镇驻地和人口相对集中区域的水、电、路、气、亮、绿等工程，建设特色鲜明、功能完善、经济繁荣的中心城镇。推进城市公交、饮水、燃气、热力和污水处理等基础设施向城镇延伸，加快推进城乡公交、供水、环卫一体化建设。在政府加大投入的同时，要引入市场机制，多途径引导社会资金参与城镇基础设施建设。要加快改造旧城区现有排洪管网、抓好新建城镇排洪设施建设，提高城市道路和居民居住区排洪能力。通过完善的基础设施建设，进一步提升小城镇的带动能力和承载能力。三是加快公共服务体系建设，发挥服务带动效应。统筹建设城镇社会公共服务设施，合理布局教育、卫生、文化、体育、养老等设施，让农村居民就近接受优质的公共服务。按照新型农村社区建设规模，科学规划、高标准建设中学、小学和幼儿园，满足广大农村学生就近就读、入园的需要。重视和加强新型农村社区医疗卫生保健机构建设，抓好城市产业集聚区和居民集中居住区的排污管网及污水处理厂建设，提高污水收集和处理能力；高度重视小城镇和新型农村社区生态环境保护，搞好垃圾收集及处理设施建设。科学编制小城镇行政区域建设、商贸市场建设、产业园区建设、公共服务设施建设等规划，进一步提高小城镇服务居民生活、促进经济发展的能力。

（三）坚持产城互动、多业并举，重点完善城镇居民生产生活保障体系。

产业发展是城镇化的重要支撑，推进全域城镇化建设必须加快我市经济转型升级，提升产业发展水平，增强城镇可持续发展的核心竞争力。一是产城互动，做强优势特色产业。要坚持城镇建设和产业发展齐头并进、良性互动，推进产业与城镇同步发展。根据各镇功能定位，着力培植主导产业，建设产业基地。以解决就业为重点，重点发展以农产品为原料和为农业生产提供生产要素的劳动密集型工业，努力让城镇活起来、农民富起来。二是多业并举，加快发展服务业。以服务城镇居民生活为重点，加快发展住宿、餐饮、仓储物流等传统服务业，大力发展现代物流、金融服务、技术研究和开发、信息技术服务、电子商务、商务服务等，提升综合服务功能，增强区域集聚能力。三是改革创新创新大力发展现代农业。要针对我市农村农产品资源丰富的特点，把发展农产品加工业作为我市农村产业发展的重点。出台相关政策，支持镇街通过引进项目、动员在外务工人员投资、集体自建等形式兴办农产品加工企业，拉长农村产业链条，增加农业生产附加值。要大力发展特色高效农业。结合各地实际，充分发挥优势，因地制宜发展花卉、林果等种植业，发展肉牛、禽类等养殖业。在发展过程中，要突出集团发展、规模化生产、科技扶持，努力打造知名品牌。要大力发展农村经济合作组织。鼓励农村以社区为主体建立经济合作组织，开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营，从事交通运输、建材加工、建筑装饰等行业，促进农民就业，增加农民收入。要加快推动农村土地使用权流转，引导土地向种植大户、专业合作社集中，推动土地规模化、集约化经营。把更多的农民从低效农业生产中解放出来，获取土地流转收益、务工收益、三产经营收益，通过转变其生产方式来改变其生活方式，使更多的农民走出土地、走进工厂、住进城镇。

（四）坚持改革创新、统筹调度，重点建立与规划区域相统一的组织领导推进机制。

市委提出的全域城镇化的战略部署，“一主三副，三大板块”的城市发展格局，本身就是一种改革创新。这一改革需要一系列的改革与之配套并行，才能更加扎实有效地推进全域城镇化。一是建立与规划分区功能相适应的组织领导推进机制。建议适时合并各功能分区的镇和城区周边镇街，成立各功能分区建设指挥部或管理委员会，如高铁新区管委会、凤凰化工城管委会等组织机构，合理使用副县级领导干部力量，赋予实权、实职、实责，统一指挥抓落实、集中力量办大事，统筹推进全域城镇化。二是坚持以土地改革为基础的各项改革创新。高度关注新型农村社区涉及村庄的拆迁复耕问题，针对农村住户分散搬迁难、造成村庄整体复耕难的实际，出台有关规定，保证已入住新型农村社区群众的原住房及时得到拆迁、宅基地得到及时复耕。可针对空心村出台宅基地有偿交村和村外不新增宅基地的政策，盘活闲置宅基地，变相增加建设土地。针对目前各级对城市郊区、乡镇所在地新型农村社区房屋和土地产权界定不明确、进社区农民与失地农民安置补偿政策存在差异等问题，进一步完善政策措施，提高政府对土地的调控能力。通过严格的土地管理，在推进全域城镇化建设过程中注重用地结构和用地布局的合理性，促进耕地保护和土地资源的高效利用。三是加快推动户籍制度改革。进一步放宽条件，在个人自愿的基础上，把城市有固定住所、长期从事非农职业的人员、在城市工作、缴纳税金达到一定年限的人员及谋求在城市就业的大中专院校毕业生，登记为城镇户口。把在城市周边失地的农民、乡镇政府所在地从事经商和非传统农村生产的农民转为城镇居民。对入住新型农村社区的农民及时转为城镇户口。加快城市周边撤镇设街道办事处的步伐，通过调整行政区域，推进户籍改革。四是进一步拓宽融资渠道。要积极整合使用国家、省、枣庄市投入的专项资金，把涉农资金、城市基础设施建设资金、环境保护资金集中使用；要充分利用城乡建设用地增减挂钩、土地经营权抵押、林权制度改革等政策，推动农民利用旧村拆迁腾出的土地，采取入股的形式发展农村二、三产业和现代农业，使土地变资本、资产变资本、资本变股份；要推动市场化运作，通过出让公共设施经营权、无形资产商品化、公益性基础设施建设与商业开发相结合、吸纳民间资本建设基础设施等形式筹措城镇建设资金。要把新型农村社区基础设施建设与从事规模化、集约化农业生产企业和个人的利益挂钩，通过增加农业生产补贴、减免有关费用、出让社区服务项目经营权、优先安排农田水利设施等形式，引导他们出资建设社区基础设施。

推进全域城镇化是一个系统工程，也是一个需要长期实践、不断完善的重要工作，本文只是从不同角度体现管窥之见。在调研中我们发现，全市人民对这项工作十分认可，充满信心。相信在市委的正确领导下，经过全市人民的共同努力，全域城镇化不但能成为全市经济社会发展的重要引擎，更是全市人民渴望实现的“滕州梦”。